公用事业领域反垄断的标志性制度成果

8月20日，市场监管总局就起草的《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》）向社会公开征求意见。《指南》既是落实党中央国务院决策部署的重要举措，也是制定时机成熟后的必然产物。《指南》共七章45条，在系统总结反垄断执法经验的基础上，针对公用事业领域突出的垄断问题作出了全面细化规定，作为公用事业领域反垄断标志性制度成果，体现出鲜明特点。

一、内容设计紧扣公用事业特征

公用事业具有公共性、地域性、政策性等特点，多数存在自然垄断环节和特许经营模式。《指南》在内容设计上紧扣上述特点，充分体现反垄断执法的科学性。例如，在界定公用事业领域相关地域市场时，将“多数需求者选择相关商品的实际区域、提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施分布情况、特许经营范围”等纳入考虑因素。同时，还明确规定在垄断协议或滥用市场支配地位个案中，相关地域市场一般界定为公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围；在经营者集中个案中，考虑公用事业领域存在选择特许经营者的竞争环节，相关地域市场界定可能不局限于公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围，还可以考虑选择特许经营者的竞争范围。又如，在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，《指南》明确规定，反垄断执法机构可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑“公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力”以及其他相关因素。《指南》认真贯彻落实《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》，特别指出，为防止经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，反垄断执法机构重点关注自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中，特别是自然垄断环节公用事业经营者与竞争性环节经营者之间的集中。

二、全面总结反垄断执法经验

《指南》在反垄断执法机构已查处的垄断案件基础上，全面总结执法经验，提炼公用事业领域垄断行为特征，逐一细化认定思路，进一步增强反垄断执法的针对性。例如，《指南》明确列举了横向垄断协议的两种表现形式，其中“通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平”是对江苏南京瓶装液化气经营者垄断协议案的总结；“通过合作经营、组建联合体等方式划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润”源于安徽蚌埠、贵州遵义瓶装液化气经营者垄断协议案。又如，《指南》对滥用市场支配地位行为进行细化，规定认定限定交易行为可以考虑“要求交易相对人只能采购其或者其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等”，是对海南昆仑港华燃气滥用市场支配地位案等案件的总结；“通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式，变相限定交易相对人的交易对象”这一考虑因素是综合了大同华润燃气、芜湖湾沚中燃、简阳海天水务滥用市场支配地位案等案件中当事人的行为表现。

三、科学监管思路贯穿始终

《指南》强调依法科学监管，准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，详细阐述垄断协议、滥用市场支配地位等行为的整体分析框架，同时充分考虑到公用事业领域较强的政策性特征，为公用事业经营者提供其行为合理性的抗辩空间。例如，根据《指南》规定，在认定垄断协议行为时，反垄断执法机构通常首先认定相关行为是否属于《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）规定的横向和纵向垄断协议，再分析经营者是否能够证明其行为属于《反垄断法》规定的不予禁止或者豁免的情况，经营者可以就此提出抗辩意见。同时，《指南》也明确公用事业经营者以保障安全等为由主张豁免的，需要举证证明其符合《反垄断法》规定的豁免条件。又如，《指南》规定，认定滥用市场支配地位行为需要结合公用事业经营者提出的正当理由，并且构建了包含一般性正当理由、特殊性正当理由以及一般不能认定为正当理由情形的多层次正当理由认定体系。《指南》明确指出，经营者没有法律法规依据，以保障安全为由，实施滥用市场支配地位行为的，不能认定为正当理由，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需。从此类规定可以看出，《指南》力求为经营者划出一条较为清晰的行为边界，充分体现出反垄断执法的精细化水平。

四、强化部门间协同配合

公用事业领域垄断行为属于系统性问题，不能仅依靠反垄断执法机构监管执法，还需协调好与行业监管部门、司法部门等的关系，多管齐下，综合治理。对此，《指南》规定，反垄断执法机构在调查期间发现公用事业经营者涉嫌违反行业监管法律、法规的，将问题线索移交行业监管部门。同时，还规定对调查期间发现的公用事业领域违法违纪和犯罪问题，及时交纪检监察机关、公安机关处理。对公用事业经营者实施垄断行为严重损害社会公共利益的，反垄断执法机构还可以将有关情况告知检察机关。这些规定能够使反垄断执法机构与行业监管部门、司法部门等针对公用事业领域垄断行为形成规制合力，有助于进一步提升公用事业领域反垄断监管效能。

（作者系浙江理工大学法学与人文学院二级教授，浙江省公平竞争政策与反垄断研究院院长王健）