我国公用事业领域反垄断制度建设的新发展

水电气热等公用事业是社会生产生活的重要保障，与人民群众切身利益密切相关。近年来，公用事业领域垄断案件较为多发，损害了相关经营主体和人民群众的合法权益。为了预防和制止公用事业领域垄断行为，防止部分公用事业经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，也为了引导公用事业经营者加强反垄断合规，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益，市场监管总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》），于今年8月20日向社会公开征求意见。该《指南》明确了公用事业领域反垄断执法的基本原则，细化了垄断行为的分析框架和考量要素，对《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）规制的垄断行为表现作出针对性规定，为反垄断执法和经营者合规工作提供更为明确、清晰的指引。

一、《指南》构建了我国公用事业领域体系化的反垄断监管制度

公用事业是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的行业，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等。公用事业领域之所以容易出现垄断行为，主要是由于公用事业存在自然垄断环节以及较多的行业管制和市场准入限制，从而使公用事业经营者更容易获得市场力量且相对缺乏竞争约束。在市场监管总局2024年发布的10起民生领域反垄断执法专项行动典型案例中，就包括了安徽9家瓶装液化气经营者垄断协议案、海南昆仑港华燃气公司滥用市场支配地位案、简阳海天水务公司滥用市场支配地位案等3起公用事业领域垄断案件。《指南》在总结反垄断执法实践经验的基础上，针对公用事业领域突出的垄断问题，通过共七章45条的规定，对公用事业领域垄断协议、滥用市场支配地位的整体分析框架、具体行为表现和认定标准，以及经营者集中的分析框架和审查重点作出了细化规定，同时还规定了公平竞争审查、制止滥用行政权力排除、限制竞争行为、经营者法律责任等内容，形成我国公用事业领域事前事中事后全覆盖的反垄断制度规则体系，系统性地构建了我国公用事业领域反垄断监管制度。

二、《指南》为公用事业经营者反垄断合规工作提供了明确指引

反垄断执法的最终目的并非惩罚，《指南》践行“一分预防胜过十分救济”的理念，充分发挥预防性监管作用，能够引导公用事业经营者自觉遵守法律法规，实现自我规范与自我约束，最大程度地维护市场公平竞争。《指南》清晰阐述了反垄断执法机构对公用事业领域垄断行为的认定思路。例如，对于垄断协议行为，《指南》规定在通常情况下，首先认定相关行为是否属于《反垄断法》第十七条和第十八条第一款规定的情形，再分析经营者是否能够证明上述行为符合《反垄断法》第十八条第二款、第三款规定的不予禁止或者第二十条规定的豁免条件。对于滥用市场支配地位行为，《指南》规定在通常情况下，首先需要界定相关市场，认定公用事业经营者在相关市场是否具有市场支配地位，再结合公用事业经营者提出的正当理由以及相关行为是否排除、限制竞争，具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。经营者可以按照《指南》的认定思路，对照自身行为检视是否可能触犯《反垄断法》，是否存在相关法律风险。如确实存在法律风险，则应尽早采取措施予以纠正。从这一角度来看，《指南》有助于增进公用事业经营者对《反垄断法》的理解，促进经营者接受公平竞争理念并合规经营，并可以为经营者反垄断合规工作提供切实的操作指引。

三、《指南》结合公用事业领域特点对反垄断监管重点问题进行了明确的制度回应

由于公用事业具有公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定的特殊性。《指南》对公用事业领域垄断行为的认定在原则适用反垄断一般分析框架的基础上，有针对性地作出了规定。例如，在相关市场界定问题上，《指南》规定应遵循相关市场界定的基本依据和一般原则进行替代性分析，同时结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式等特点根据个案具体分析，并专门规定在垄断协议或滥用市场支配地位个案中，相关地域市场一般界定为公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围，在经营者集中个案中，考虑公用事业领域存在选择特许经营者的竞争环节，相关地域市场界定可能不局限于公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施覆盖范围，还可以考虑选择特许经营者的竞争范围。再如，由于公用事业事关安全和社会公共利益，受到较多的行业管制，因此对于滥用市场支配地位中的“正当理由”抗辩，《指南》专门规定了各类滥用市场支配地位行为的正当理由，以及一般不能认定为正当理由的情形。这些内容有助于提升反垄断监管执法的科学性和专业性。

总之，公用事业领域反垄断监管工作事关社会公共利益和人民群众切身利益，事关民生福祉，《指南》进一步落实党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出的“强化反垄断和反不正当竞争”的要求，充分体现了我国《反垄断法》“保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益”的立法目标，有助于创造更加公平、更有活力的市场环境，更好维护市场秩序、激发全社会内生动力和创新活力，将在我国高水平社会主义市场经济体制建设中发挥重要作用。

（作者系中国人民大学法学院教授、国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员 孟雁北）