排污权交易试点工作的启示与思考

　　陈刚

　　习近平总书记高度关注排污权交易，在讲话中多次强调排污权市场化交易的积极作用。建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明体制改革的重要内容。

　　排污权交易试点工作现状分析

　　2007年以来，财政部、原环境保护部、国家发改委积极开展排污权有偿使用和交易试点工作，累计安排工作经费5.22亿元。2014年，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，部署建立排污权有偿使用和交易制度试点工作。财政部联合原环境保护部、国家发改委于2015年印发《排污权出让收入管理暂行办法》，指导地方开展试点工作，规范排污权出让收入管理；2017年印发《对排污权有偿使用和交易试点工作开展调研和评估的通知》，对试点地区开展调研和成效评估，进一步研究完善政策措施。2015年后，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，部分地区参照上述文件要求，自行开展排污权有偿使用和交易试点工作。

　　全国已开展或正在开展排污权交易试点工作的地区，包括28个省、自治区、直辖市及青岛市。其中，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆、河北、陕西、河南及青岛市等12个地方是三部委批复开展试点的地区（以下简称试点地区），福建、安徽、江西、山东、广东、青海、甘肃、宁夏、新疆等地是在省级行政区域内或部分区域自行开展排污交易工作的地区。西藏、广西和吉林3省（自治区）暂未开展过排污权交易试点工作。

　　截至2021年底，全国排污权有偿使用和交易总金额为245亿元，一级市场（含排污权有偿使用费）金额约176亿元，占比72%；二级市场（企业间）交易约69亿元，占比28%。

　　从排污权交易的地区分布来看，试点地区交易额占全国总交易额的83%，其二级市场贡献率为85%。

　　从交易标的物来看，全国排污权交易工作共有12种标的物，包括“十三五”规划中的4种约束性指标即二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物。此外，浙江还开展了总磷和VOCs的排污权交易，山西开展了烟粉尘、工业粉尘的排污权交易，广东开展了VOCs的排污权交易，青岛开展了烟粉尘的排污权交易，江苏开展了总氮、总磷的排污权交易，甘肃开展了烟粉尘的排污权交易，湖南开展了铅、镉、砷等重金属的排污权交易。截至2021年底，全国二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮4项标的物交易金额为139亿元，约占总交易额的98%。

　　从绿色金融情况来看，全国共有12个省（自治区、直辖市）开展了排污权抵质押融资，总金额达到632亿元，租赁金额超过两亿元；截至2021年底，浙江省排污权抵押贷款为619亿元，占全国的98%。

　　排污权交易试点工作存在的问题和面临的发展机遇

　　2019年，财政部经济建设司在积极肯定试点工作的同时，指出试点存在排污权核定工作推进较慢、环境监测执法能力跟不上、行政审批较多等问题。2021年1月，排污权交易管理技术中心收到全国19个地区反映的排污权交易工作中存在的问题，主要集中在4个方面，分别是排污权交易与排污许可等相关制度衔接不畅、全国性技术规范匮乏、二级市场活力不足、排污权法律权属及地位不高等，这4类问题占全部问题的80%。此外，绿色金融、生态环境质量改善、公众意识、交易机构能力建设、监督执法等方面存在的问题也有所反映。

　　与2014年推进试点时的形势相比，试点地区特别是浙江、山西、湖北、湖南等省做到了全国前列、先行先试，试点地区交易金额占全国的80%以上，发挥了试点应有的作用。同时，福建、广东、宁夏等省（自治区）也开展了富有成效的探索，排污权交易制度有了很好的试点基础。更为重要的是，当前排污权有偿使用和交易工作迎来了新的发展机遇，主要体现在3个方面：

　　一是排污权市场化交易成为国家重大战略规划的热点词汇。2021年11月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出，健全生态环境经济政策，加快推进排污权、用能权、碳排放权市场化交易。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，培育发展全国统一的生态环境市场。推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度。排污权交易制度在推动地区高质量发展，深化跨区域、跨流域排污权交易等方面，大有可为。

　　二是生态环境保护的战略地位有了新的提升。伴随以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系、以“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”为特征的现代环境治理体系建设，排污权交易工作有了更大的舞台发挥作用。

　　三是碳排放权市场全面推开，推动“两权”相互借鉴、融合发展。截至2022年3月，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量1.89亿吨，累计成交额82亿元。排污权与碳排放权在西方话语体系里，使用的是同一个词语Emissions Trading，来源于同样的理论体系。“两权”交易在体制、法制、理论和交易模式等方面都已存在融合发展的实践基础，只是在应用方法和标的物上有所区别，可以相互借鉴、融合发展。

　　下一步工作建议

　　当前，一些地方排污权交易工作久试不决，急需以新的推动力提振地方工作信心。开展试点和自行试点地区已覆盖了28个省（自治区、直辖市），与全面推开只差统一规范这一步之遥。理论与成功实践都证明，排污权交易是一种有效推动污染物减排的市场机制。在“十四五”时期，全面推行排污权交易制度，对提升深入打好污染防治攻坚战的效率有重要意义。排污权有偿使用体现了环境资源有价的理念，有偿使用与交易是实现“绿水青山”与“金山银山”相互转化的一种机制，应该予以广泛实施。从党的十八届三中全会到十九届五中全会，生态文明建设领域全面深化改革对推行排污权交易制度都提出了明确要求，“十四五”时期应彻底改变这项制度实施进程落后于相关要求的被动局面。排污许可制等相关环境管理制度的改革完善和现有试点经验的集成，可以为全面推行排污权交易制度提供技术支撑。

　　因此，“十四五”时期应按照“中央统筹、省负总责”的思路，将排污权交易工作推向省（自治区、直辖市）辖区内全面实施和跨区域、流域及其他领域拓展实施的新阶段，与碳排放交易制度协同发力，形成“减污降碳”两大市场。

　　排污权交易制度全面实施是指以省、自治区、直辖市政府为实施主体，以所辖行政区域为实施单元，以改善生态环境质量为目标，以国家“十四五”生态环境保护规划控制目标所确定的大气和水环境污染物以及影响当地环境质量的特征污染物为排污交易标的物，以创建二级市场为重点，全面实施排污权交易工作。力争“十四五”末在全国范围内建立技术规范、运行顺畅、经济激励有效、减排效果明显、与相关管理制度有机衔接的排污权交易制度，显著提升排污权交易制度在生态环境治理体系中的地位和作用。

　　排污权交易拓展实施应包括3个层面：一是在大气污染防治重点区域，选择典型行业及其污染物，由国家牵头实施机构，组织开展跨行政区域大气排污权交易探索，建立区域或全国大气污染物排污权交易市场；二是在重点流域，选择典型行业或污染物，由国家组织开展跨行政区域水排污权交易探索，建立流域水质（污染物）交易市场；三是鼓励地方在重金属等污染防治领域，探索建立排污权交易制度。

　　此外，全面推行排污权交易制度，要做好顶层设计，制定发布全面推进排污权交易工作指导文件和配套技术规范。组建排污权交易管理专业机构和平台，加强技术支持机构的能力建设，指导、评估和管理排污权交易工作。研究制定跨区域、流域及重金属排污权交易工作方案，启动相关工作。

　　作者单位：生态环境部环境发展中心排污权交易管理技术中心